Alegerea primarilor în două tururi. Motivarea PNL.

Scrisoare deschisă adresată Avocatului Poporului

Având în vedere atribuțiile Avocatului Poporului prevăzute de Constituție în privința ”apărării drepturilor şi libertăţilor persoanelor”, precum și prevederea constituțională care permite ridicarea directă a excepțiilor de neconstituționalitate în privința legilor aflate în vigoare,

Vă solicităm sesizarea cu celeritate a Curții Constituționale în sensul ridicării excepției de neconstituționalitate asupra articolului 101 alineatul 2 din Legea 115/2015 care prevede că la alegerea primarilor este realizată într-un singur tur de scrutin: Este declarat ales primar candidatul care a întrunit cel mai mare număr de voturi valabil exprimate.

În susținerea acestei solicitări vă transmitem argumentația care stă la baza solicitării noastre, precum și considerentele pentru care susținem că alegerea primarilor este constituțională doar în măsura în care este realizată de o majoritate a cetățenilor care se exprimă prin vot. Acest lucru poate fi realizat prin revenirea la formula alegerii în două tururi de scrutin.

Alegerea primarilor în 2 tururi de scrutin duce la corectarea unei erori în privința standardului minim de legitimitate/reprezentativitate pe care trebuie să-l îndeplinească alegerile.

Trecerea de la un singur tur de scrutin la 2 tururi de scrutin NU presupune modificarea sistemului electoral (rămâne uninominal majoritar), ci completarea lui prin introducerea condiției obținerii cel puțin a unei majorități de 50% plus 1.

2 tururi de scrutin înseamnă revenirea la formula inițială (nu este o formulă nouă) utilizată la alegerile locale din 1992, 1996, 2000, 2004, 2008.

Constituția nu permite exercitarea suveranității poporului altfel decât prin intermediul voinței populare a unei majorități, exprimată prin alegeri.

Recomandările organismelor internaționale de profil, cum este cazul Comisiei de la Veneția, nu interferează în acest caz întrucât principiul fundamental pe care îl au în vedere este consolidarea exercițiului democratic.

Astfel, 2 tururi de scrutin presupun mai multă legitimitate, mai multă reprezentativitate și în final mai multă democrație. Din acest motiv, demersul nu poate fi considerat decât unul democratic.

1. Majoritatea (cel puțin 50% plus unu din voturi) este capitală pentru alegerea primarilor pentru că transpune prevederile constituționale care conturează sensul legitimității/reprezentativității. Alegerea primarilor într-un singur tur încalcă principiul majorității consacrat de Constituție.

• Alegerile într-un singur tur de scrutin permit atribuirea mandatului de primar candidatului care obține cel mai mare număr de voturi. Actuala formulă legislativă NU impune condiția obținerii unei majorități de 50% plus unu din numărul voturilor exprimate.

• Astfel, mandatul de primar poate fi alocat candidatului care NU beneficiază de încrederea comunității, în pofida faptului că o majoritate s-a exprimat în defavoarea sa optând pentru alți candidați, care cumulează împreună peste 50% din opțiuni.

• În consecință, se poate cu ușurință aprecia faptul că primarul ales își va exercita mandatul împotriva voinței populare a comunității pe care ar trebui să o reprezinte. Acceptarea unei asemenea posibilități înseamnă a nega principiul reprezentativității și condiția de legitimitate rezultată de prevederile constituționale.

• Eludarea principiului majorității (în sensul a jumătate plus unu) face posibilă situația în care o comunitate este reprezentată de un primar ales cu mult peste 50% din voturi, în vreme ce o altă comunitate are în fruntea sa un ales care a obținut 15% din sufragii.

• Voința majorității este principiul după care se definește democrația constituțională. Guvernarea, chiar și locală (din care face parte primarul), nu poate fi realizată de o minoritate întrucât suveranitatea poate fi materializată doar prin respectarea principiului majorității. În caz contrar, ar însemna că se abdică de la un element definitoriu al democrației potrivit căruia guvernarea este realizată ”de către și pentru popor”, adică de o majoritate care se află mai aproape idealul unei voinţe unitare decât o minoritate.

• În acest sens, acord cu noțiunea de majoritate, Art.2 din Constituţie menționează: "(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum. (2) Nici un grup şi nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu."

• În același timp, Art. 121, alin. 1 din Constituție prevede că: ”Autorităţile administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în comune şi în oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii”.

• Constituția României atribuie conceptului de majoritate un singur sens, acela de cel puțin jumătate plus unu din opțiuni!

• Legea fundamentală face distincție în privința noțiunii de majoritate – majoritatea simplă (50% plus 1 din voturile exprimate), majoritatea absolută (50% plus 1 din numărul total al membrilor/alegătorilor) și majoritatea calificată ( 2/3 din numărul membrilor/alegătorilor)

• În raport cu aceste sensuri ale majorității (toate acestea privind cel puțin jumătate plus unu din voturi) Constituția stabilește validarea prin vot a unor decizii:

• alegerea Președintelui României ( art. 81 din Constituție)
• suspendarea Președintelui României/ punerea sub acuzare ( art. 95-96 din Constituție)
• desemnarea candidatului pentru funcția de prim-ministru și acordarea încrederii Guvernului ( art. 103 din Constituție)
• retragerea încrederii Guvernului ( art. 113 din Constituție)
• cvorumul necesar Parlamentului ( art. 67 din Constituție)
• adoptarea legilor în Parlament ( art. 76 din Constituție)
• votarea tratatelor UE (art. 148 din Constituție)
• adoptarea proiectului de revizuire a Constituției în Parlament ( art. 151 din Constituție)

• Constituția României NU recunoaște alte sensuri ale majorității, iar folosirea altor interpretări contravine atât spiritului legii fundamentale, cât și literei acesteia, reprezentând în fapt un abuz.

• Utilizarea noțiunii de ”majoritate relativă” (termen folosit în domeniul electoral pentru a defini situația în care o propunere întrunește cel mai mare număr de voturi, dar nu depășește 50% plus 1) poate fi corelată în mecanismele constituționale eventual cu inițierea unor demersuri, dar nu și cu luarea unor decizii.

• Totodată, stabilirea rezultatului referendumului (național/local) se realizează în funcție de majoritatea voturilor valabil exprimate, astfel încât decizia aparține celor care reușesc să totalizeze cel puțin 50% plus 1 din opțiuni. Cele două condiții, cea de prezență (30% din listele electorale) și cea de acordare a unui vot valabil exprimat (25% din liste), au fost introduse tocmai pentru a permite unei majorități interesată asupra unei problematici să ia decizia, reducând astfel posibilitatea unei minorități de a bloca decizia prin neparticipare (Decizie CCR, 471/2013) Legea Referendumului (http://www.roaep.ro/legislatie/wp-content/uploads/2013/03/LEGE-Nr.-3-2000.pdf )

• De menționat, în acest context, situația referendumului din 2012 de demitere a președintelui Traian Băsescu, caz în care o majoritate exprimată la vot a fost blocată de o minoritate absentă.

• Primarul trebuie să fie depozitar, la nivel local, al aceluiași tip de legitimitate cu al președintelui României. Calitatea de primar și cea de președinte al României sunt singurele funcții alese în mod uninominal, conform Constituției. În cazul președintelui este menționată în mod expres modalitatea de alegere (sub condiția majorității) în două tururi de scrutin. Aceleași condiții de legitimitate au fost atribuite și primarilor până în 2012.

• Primarul se constituie autoritatea locală cea mai apropiată de cetățean, fapt care face ca încrederea în instituția primarului să fie una personalizată, atât prin modul de alegere al acestuia, cât și prin atribuțiile funcției în sine.

• Modul de alegere a consiliilor locale și județene, într-un sistem eminamente proporțional, face ca în configurația politică a acestora să fie oglindită voința populară exprimată prin vot. Astfel, este asigurată în cea mai mare măsură posibilă reprezentativitatea consiliului local/județean, care, la rândul său ia decizii utilizând principiul majorității (50% plus 1).

• Discrepanța între alegerea CL și alegerea primarilor atrage disfuncționalități inerente în luarea deciziilor la nivelul autorităților locale, prin faptul că o majoritate politică configurată la nivelul CL nu este optimizată de alegerea primarului prin voința unei majorități exprimată la urne.

• La nivel european, majoritatea covârșitoare a modelelor electorale de alegere a primarilor ține cont în primul rând de regula majorității (50% plus 1). Atunci când primarul nu este ales în mod direct, prin scrutin uninominal, de o astfel de majoritate, el trebuie să obțină o majoritate absolută în consiliul local pentru a fi învestit în funcție (alegere indirectă).

2. Introducerea a 2 tururi pentru alegerea primarilor NU modifică sistemul electoral propriu-zis, el rămânând unul uninominal majoritar, dar corectează inechitatea și gradul minimal de legitimitate dezirabil în acord cu principiile democratice, adăugând cel de-al doilea tur de scrutin.

• Standardele democratice în materie electorală, enunțate de Comisia de la Veneția, fac referire la stabilitatea normelor electorale, justificând faptul că modificărea frecventă a legislației poate ”dezorienta alegătorul”. În acest caz, revenirea la două tururi de scrutin în cazul alegerii primarilor nu poate fi suspectată a genera un astfel de efect dezorientare, în condițiile în care aceeași regulă a fost utilizată la alegerile locale din 1992, 1996, 2000, 2004, 2008.

• Eventuala suspciune de manipulare a normelor electorale, în privința căreia Comisia de la Veneția atrage atenția, nu poate privi situații în care cadrul legislativ favorizează anumiți competitori în defavoarea tuturor celorlalți, alterând în același timp calitatea actului democratic.

• În același timp, nu poate fi privită drept o ”tentativă de manipulare” revenirea la 2 tururi de scrutin pentru alegerea primarilor câtă vreme această soluție consolidează exercițiul democratic și reduce semnificativ distanța între cei aleși și alegători. O astfel de interpretare ar fi putut avea susținere în cazul restrângerii unei reguli de alegeri în 2 tururi la unul singur.

• Revenirea la 2 tururi se impune și prin raportare la reacția neechivocă a societății românești, care a reclamat nevoia de reprezentare corectă a intereselor sale cu puțin timp înainte de a intra în anul 2016. Această revendicare a fost exprimată tocmai în sensul deschiderii competiției electorale pentru ca rezultatul să fie unul mai fidel prin raportare la opțiunile cetățenilor.

• Inclusiv Comisia de la Veneția a adoptat în 2005 o interpretare asupra interdicției modificării legii electorale cu un an înaintea alegerilor, în care precizează că acest principiu nu prevalează atunci când sunt constatate erori în legislația electorală.

• În acest sens, pentru menținerea unui mecanism electoral care riscă să genereze un deficit major de reprezentativitate, cu efecte greu de prevăzut în societate, nu pot fi găsite argumente plauzibile decât pentru cei direct interesați în mod partizan de astfel de efecte.

• Tot Comisia de la Veneția apreciază, într-un raport adoptat în 2003, că ”trebuie să nu existe nicio ezitare în a rectifica un sistem care începe să genereze efecte perverse, întrucât este ușor să însușești repede obiceiuri proaste, dar acestea devin foarte greu de eradicat atunci când se transformă într-o tradiție culturală” (REPORT ON ELECTORAL SYSTEMS Adopted by the Venice Commission at its 57th Plenary Session (Venice, 12-13 December 2003)

• Rezoluția 1897/2012 Adunării Parlamentare a Consiliului Europei cere statelor membre în privința mecanismelor electorale: ”adoptarea unui sistem electoral prin care este reflectată mai bine opinia poporului și compoziția politică a electoratului” (8.1.5) (http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/X2H-Xref-ViewPDF.asp?FileID=19121&lang=en )

• Rezoluția 1705/2010 2012 Adunării Parlamentare a Consiliului Europei menționează că ” dreptul tuturor cetățenilor de a fi reprezentați în procesul de luare a deciziilor și reprezentativitatea autorităților alese sunt principii fundamentale ale democrațiilor contemporane” (pct 4, prima teză) (http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/X2H-Xref-ViewPDF.asp?FileID=17808&lang=en )

Codul bunelor practici în materie electorală, al Comisiei de la Veneția:

”Stabilitatea dreptului este un element important al credibilităţii procesului electoral şi este esenţială pentru consolidarea democraţiei. Prin urmare, modificarea frecventă a normelor sau caracterul lor complex pot dezorienta alegătorul. Alegătorul poate conchide, în mod corect sau incorect, că dreptul electoral este doar un instrument cu care operează cei care sunt la putere şi că votul alegătorului nu mai este elementul esenţial care decide rezultatul scrutinului.

Necesitatea de a garanta stabilitatea nu priveste, în practică, atât principiile fundamendale a căror contestare formala este greu de imaginat, cât cea a unor reguli mai precise ale dreptului electoral, în special a celor care reglementează sistemul electoral propriu-zis, componenţa comisiilor electorale şi constituirea teritorială a circumscripţiilor. Aceste trei elemente sunt frecvent– în mod corect sau incorect – considerate a fi factori decisivi în determinarea rezultatelor scrutinului. De aceea, trebuie evitate nu numai manipulările în favoarea partidului la putere, ci chiar tentativele de manipulare”.

Declarația interpretativă privind stabilitatea legislației electorale, a Comisiei de la Veneția (2005):

Principiul conform căruia elementele fundamentale ale legilor electorale nu ar trebui modificate cu mai puțin de un an înainte de alegeri nu prevalează asupra altor principii ale codului bunelor practici în materie electorală. Acesta nu ar trebui invocat pentru a menține o situație contrară normelor patrimoniului electoral european sau pentru a nu implementa recomandări ale organizațiilor internaționale. Acest principiu se referă numai normele fundamentale ale dreptului electoral, atunci când acestea apar în dreptul comun.

3. OUG pentru reintroducerea a două tururi de scrutin pentru alegerea primarilor în 2016

• Emiterea de OUG este permisă de Constituție și de jurisprudența CCR atunci când drepturile cetățenilor, inclusiv cele electorale, nu sunt "afectate" în sens negativ.

• Deciziile CCR consfințesc faptul că instrumentul OUG este constituțional dacă actul normativ are consecințe pozitive în domenii în care intervine. (Deciziile CCR 549/2014, 458/2013, 447/2013)

• Instrumentul OUG, în acest caz, nu este în niciun fel restricționat de rigorile constituționale ori de tehnică legislativă (utilizarea OUG nu este în niciun fel restricționată de caracterul ordinar sau organic al unei legi, ea căpătând la rândul ei, la momentul declanșării procedurilor parlamentare, caracterul legii pe care o modifică. Ceea ce nu poate fi modificat prin OUG este Constituția).

• Reintroducerea a două tururi de scrutin pentru alegerea primarilor este, fără urmă de îndoială, o îmbunătățire a cadrului democratic în raport cu principiul fundamental al reprezentativității organelor alese.

• Soluția celor două tururi de scrutin pornește de la principiul conform căruia decizia luată prin vot aparține unei majorități (jumătate plus 1) a celor care își exprimă opțiunea, fiind condiția primă pentru ca mandatul rezultat să fie unul reprezentativ.

• Dreptul cetățeanului de a decide printr-o majoritate reală, și nu printr-o minoritate (cum e cazul unui singur tur), de către cine va fi reprezentat se constituie în fundația logicii noastre constituționale și democratice.

• Instrumentul OUG a folosit deja de actualul Guvern pentru prorogarea ori suspendarea intrării în vigoare a unor legi adoptate de Parlament. Din acest punct de vedere, soluția OUG nu reprezintă o abordare diferită sub aspectul efectelor unor legilor aflate în vigoare.

• Urgența promovării acestei soluții legislative este determinată de declanșarea calendarului electoral premergător alegerilor locale, ținând cont de momentul stabilirii datei acestora (cu cel puțin 75 de zile înaintea alegerilor – art. 10, alin 1, Legea 115/2015)

• La nivel parlamentar, proiectul de lege privind revenirea la două tururi de scrutin pentru alegerea primarilor este blocat exclusiv în interes partizan de PSD – singurul partid interesat de menținerea unui singur tur de scrutin.

• OUG trebuie să privească ”situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată”. Sub acest aspect, necesitatea corectării unei anomalii în desfășurarea procesului democratic se impune de urgență, având în vedere importanța majoră pe care o au alegerile într-un stat de drept din perspectiva transferului de încredere dinspre alegători spre cei pe care îi aleg.

• Altfel, în lipsa unei astfel de reglementări este pus sub semnul întrebării însuși rezultatul corect și legitim al alegerilor, prin raportare la Articolul 2 din Constituție: ”Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum”.

• Subsecvent, observăm faptul că la nivelul societății în ansamblu, a societății civile, a opiniei publice, precum și a celei mai mari părți a clasei politice există un punct de vedere favorabil alegerii primarilor în două tururi de scrutin. Inclusiv cei care se împotrivesc acestui demers nu contestă în sine efectele absolut pozitive ale revenirii la alegerile în două tururi de scrutin, ci folosesc argumente obținute prin decontextualizarea recomandărilor în materie electorală, făcând abstracție de principiile elementare ale unui sistem democratic.

• Mai multă încredere, mai multă legitimitate, mai multă reprezentativitate înseamnă mai multă democrație. Acțiunile nedemocratice sunt cele care restrâng aplicarea acestor principii sau girează menținerea unui deficit de democrație.

Decizie 549/2014 - Tot prin Decizia nr.458 din 7 noiembrie 2013, Curtea, referindu-se la sensul dispozițiilor art.115 alin.(6) din Legea Fundamentală, a statuat că ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate dacă „afectează”, dacă au consecințe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conțin, au consecințe pozitive în domeniile în care intervin.

Decizie 458/2013 - Referitor la sensul dispozițiilor art.115 alin.(6) din Legea fundamentală, Curtea Constituțională a statuat prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.787 din 25 noiembrie 2008, că ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate dacă „afectează”, dacă au consecințe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conțin, au consecințe pozitive în domeniile în care intervin.

Decizie 447/2013 - Dispoziţiile art.115 alin.(6) din Constituţie prevăd că o ordonanţă de urgenţă nu poate afecta regimul drepturilor, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie. Cu alte cuvinte, în cazul de faţă, lipsa de claritate şi previzibilitate a ordonanţei de urgenţă este de natură să afecteze drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale, ceea ce impune analiza lor şi prin prisma dispoziţiilor art.115 alin.(6) din Legea fundamentală. Curtea Constituţională a precizat în jurisprudenţa sa (a se vedea Decizia nr.1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.787 din 25 noiembrie 2008) sensul noţiunii de „a afecta”, reţinând sensul juridic al acestei noţiuni, sub diferite nuanţe, cum ar fi: „a suprima”, „a aduce atingere”, „a prejudicia”, „a vătăma”, „a leza”, „a antrena consecinţe negative”.

Constituția, art. 115,

alin. 4: Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora.

alin. 6: Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.